Lo Stato unico è la sola alternativa all’irrealizzata soluzione a due Stati? Asem Khalil discute i cambiamenti minimi nella governance che l’Ap ha compiuto dopo Oslo e il mantenimento dello status quo, un sistema istituzionalizzato di apartheid e non-soluzione
Il presidente dell’Anp Abu Mazen
di Asem Khalil – Al Shabaka
Ramallah, 12 ottobre 2016, Nena News – Viene convenzionalmente assegnato all’Autorità Palestinese (Ap) un ruolo di governo indispensabile nei Territori Palestinesi Occupati (Opt). L’Ap viene anche spesso descritta come un successo nazionale, avendo consentito ai palestinesi di governare, per la prima volta, una popolazione palestinese su terra palestinese.
L’Ap ha anche dato lavoro a centinaia di migliaia di palestinesi attraverso il settore pubblico. È l’interlocutore privilegiato della comunità internazionale – al contrario dell’Organizzazione per la Liberazione della Palestina (Olp). Per Israele, l’Ap consente di mantenere l’ordine pubblico nelle maggiori città della Cisgiordania.
Mentre l’Ap continua ad apparire al centro della politica palestinese, all’esterno così come al proprio interno, essa ha portato ben pochi cambiamenti reali al modo in cui la Cisgiordania è governata dopo 22 anni di esistenza. Infatti, la funzione di governo dell’Ap è praticamente irrilevante. Questa debolezza si manifesterà nello status quo politico con modalità che tanto i responsabili politici quanto gli attivisti per i diritti umani farebbero bene a capire.
Cosa è cambiato nell’amministrazione post-Oslo (e cosa no)
L’Autorità Palestinese fu istituita nel 1994 in seguito agli Accordi di Oslo. Avrebbe dovuto operare per un tempo massimo di cinque anni, in seguito ai quali ci sarebbero dovuti essere i negoziati finali. Il quadro governativo degli Accordi di Oslo è rimasto in larga misura intatto poiché i negoziati di pace hanno ripetutamente fallito. Ciò ha permesso ad Israele di restare una forza occupante che esercita sovranità sui Territori Palestinesi Occupati, mentre l’Ap è diventata il principale fornitore di servizi pubblici per la popolazione palestinese della Cisgiordania e della Striscia di Gaza.
Sotto l’Autorità Palestinese, le municipalità e i comitati dei campi dei rifugiati hanno continuato a funzionare come facevano prima dell’istituzione dell’Ap e molti hanno una storia di lunga data: Ramallah, ad esempio, ha di recente celebrato il centenario della propria municipalità. Certo, la Ap ha introdotto qualche nuova normativa che riguarda l’amministrazione locale, incluso l’elezione di membri dei consigli di municipalità e l’istituzione di un ministero per l’amministrazione locale.
Tuttavia, la struttura delle municipalità, la riscossione delle entrate e la gestione dei dipendenti pubblici nelle municipalità hanno conservato le loro caratteristiche pre-Autorità Palestinese, mantenendo la loro dipendenza dalle poche istituzioni centrali della AP. Inoltre, non vi è stata alcuna struttura di governo locale che abbia coordinato tra municipalità e autorità centrale e non vi sono state richieste di cambiamento.
Le istituzioni religiose delle varie comunità della Cisgiordania disciplinano prevalentemente norme relative allo status personale e al diritto di famiglia. Differenti sette cristiane usano differenti codici dello status personale e corti ecclesiastiche governano le questioni relative allo status personale senza alcuna giurisdizione civile¹. Le corti della Shari‘a per i musulmani sono organizzate in maniera simile in Cisgiordania².
L’istituzione della Ap quindi non ha introdotto nuove leggi o cambiato quelle esistenti in questo ambito e non ha modificato la struttura e la giurisdizione delle corti religiose ed ecclesiastiche. Per quanto riguarda i casi civili e penali, essi vengono ancora trattati dalle corti palestinesi in Cisgiordania in base alla Mejelle ottomana e al diritto penale giordano³.
Inoltre, l’Autorità Palestinese ha continuato ad utilizzare le corti militari come l’Olp. Il mantenimento di queste corti implica che le leggi militari possano ancora essere applicate a soggetti palestinesi e, attraverso la sicurezza nazionale, anche ai civili. Allo stesso tempo, le corti militari israeliane regolamentano il ruolo di Israele nelle aree sotto il proprio controllo in Cisgiordania (come le zone militari, le riserve naturali e l’Area C). Entrambe le corti militari palestinesi e israeliane esistevano prima della creazione dell’Autorità Palestinese ed hanno funzionato come prima durante il periodo della Ap.
Sebbene l’Autorità Palestinese abbia introdotto nuove leggi destinate a unificare i sistemi giudiziari della Cisgiordania e della Striscia di Gaza, nei fatti questi sistemi hanno conservato differenze sostanziali – intensificate dalla presa del potere da parte di Hamas a Gaza nel 2007. L’Autorità Palestinese ha tentato l’unificazione giuridica attraverso la legislazione centrale. Sebbene il Consiglio Legislativo Palestinese (Plc) abbia adottato la maggior parte di queste leggi dopo le prime elezioni del 1996, esso non è stato in grado di riunirsi da quando nel 2007 Hamas è salito al potere a Gaza.
Da allora, la legislazione è stata applicata solo dal presidente della AP attraverso decreti e soltanto in Cisgiordania. Il controllo diretto del presidente sugli uffici direttivi ha favorito un’assenza di responsabilità, soprattutto perché il presidente presiede anche il Comitato Esecutivo della Olp.
Dopo il 2007, Hamas ha iniziato a promulgare una propria legislazione per la Striscia di Gaza ed ha governato attraverso un governo provvisorio guidato da Ismail Haniyeh. Il Governo di Consenso Nazionale approvato nel giugno 2014 era composto da 17 tecnocrati sotto la presidenza di Rami Hamdallah. Il suo mandato avrebbe dovuto avere una durata di non oltre sei mesi ed il suo compito principale era preparare le elezioni legislative e presidenziali. Tuttavia, il piano non è stato realizzato e questo governo è ancora in vigore. È riuscito ad andare in visita a Gaza soltanto una volta, senza aver avuto, in realtà, la possibilità di governarla. Di conseguenza, l’attività legislativa nei Territori Palestinesi Occupati va avanti senza un organo legislativo centrale.
L’attuale governo della Ap si occupa principalmente di questioni interne, mentre il presidente ed il suo entourage – senza consultazione pubblica – prende parte a negoziati con Israele e gestisce i rapporti con la comunità internazionale sebbene questo sia un ruolo che spetti alla Olp. Infatti, Il Comitato Esecutivo dell’Olp spesso non approva scelte adottate dal presidente, come la ripresa dei colloqui con Israele senza un congelamento delle attività di colonizzazione.
Tutti questi esempi mostrano un punto fondamentale: non esiste un organismo politico realmente coeso e ben funzionante nei Territori Palestinesi Occupati. Lo spazio politico è rimasto frammentato, senza un’autorità esecutiva unificata all’interno della Ap né un sistema definito di governo. La Ap continua a dipendere da individui che ricoprono alcuni incarichi, in particolare i loro legami con la comunità internazionale dei donatori che sostiene il cosiddetto processo di pace e mantiene la cooperazione per la sicurezza e il coordinamento con Israele.
Eppure, c’è un settore nel quale la Ap esercita una reale influenza: l’apparato di sicurezza. Questo settore ha giocato un ruolo centrale nella struttura della AP dopo il 2007 e la gran parte dell’aiuto estero dagli Stati Uniti ed in particolare dalla Ue va all’addestramento delle forze di sicurezza. Quasi tutto il budget della Ap è destinato alle forze di sicurezza oltre che agli stipendi dei funzionari civili della Ap; questo ha generato una rete enorme di dipendenti pubblici e forze di sicurezza che aiuta a mantenere in vita la Ap e le consente di conservare un minimo grado di controllo sulla popolazione. L’apparato di sicurezza è pertanto necessario per la Ap e la Ap è necessaria per l’apparato di sicurezza che ha creato.
Tuttavia, la sicurezza e l’amministrazione civile della Ap non sono unite. I sistemi interni non sono collegati e l’informazione circola raramente tra i dipartimenti. Inoltre, le forze di sicurezza hanno una leadership frammentata e riferiscono principalmente al presidente della Ap piuttosto che al Ministro degli Interni o persino al Consiglio dei Ministri. Dal 2003 le riforme hanno contribuito ad un senso di maggiore ordine nelle città della Ap, esso però non è il risultato di una riorganizzazione interna.
Piuttosto, il coordinamento con le autorità israeliane, in particolare nei programmi di sviluppo delle capacità delle forze di sicurezza, ha fatto sì che Israele – fino ai recenti accoltellamenti e relativi attacchi individuali compiuti da giovani palestinesi – dal 2007 abbia subito seri atti di violenza solo raramente. Ciò ha comportato, fino a poco tempo fa, una diminuzione di alcuni checkpoint e il rilascio di un maggior numero di permessi di ingresso ai palestinesi nella Gerusalemme est occupata e in Israele (ma non Gaza).
L’inflazione nel pubblico impiego attraverso la Ap ha creato una profonda dipendenza, sia in Cisgiordania che nella Striscia di Gaza, dal mantenimento della Ap, nonostante problemi quali differenze nella distribuzione dei salari e un inefficiente uso delle risorse umane. Questo, insieme ad altre politiche finanziarie della Ap che hanno aumentato la dipendenza economica dei palestinesi da essa, fa sì che la scomparsa della Ap determinerebbe una crisi economica e finanziaria.
La Ap in Cisgiordania ha contribuito ad accelerare un boom economico in alcuni settori, in particolare nell’edilizia, provocando un innalzamento dei prezzi dei terreni e degli immobili. Ramallah, centro politico della Ap, è stata trasformata in un posto per ricchi, siano essi precedenti proprietari di terreni, impresari o grandi aziende, o quelli che traggono benefici da affari derivanti dagli Accordi di Oslo.
Questi accordi hanno contribuito a creare monopoli tra i funzionari ai vertici della Ap, soprattutto in relazione ai prodotti di base importati. In quanto tale, una nuova élite economica si sovrappone e condivide interessi con l’attuale leadership politica. Questi sviluppi implicano inoltre che quello che sembra essere un miglioramento della situazione economica è in realtà una situazione in cui il divario tra ricchi e poveri si sta ampliando. Inoltre, gran parte della crescita dipende dai finanziamenti e i prezzi non riflettono il valore reale.
Traduzione a cura di Rosa Schiano
—
Note:
1. Asem Khalil, “Al-Mahakim Al-Kanasiyya fi Falastin,” Al-Qada’ al-shara’i wa al-kanasi fi Falastin (Birzeit, Palestine: Institute of Law, 2012), 4-27.
2. Lo stesso vale per la Striscia di Gaza. A Gerusalemme est, la legislazione corrisponde a quella delle autorità giordane, poiché la Giordania ha mantenuto i suoi legami con Gerusalemme est dopo la separazione dalla Cisgiordania nel 1988. Per ulteriori dettagli, si veda Mahmoud Dodeen, “Taqrir hawla al-mahakim al-shar’iyya fi Falastin,” Al-Qada’ al-shara’i wa al-kanasi fi Falastin (Birzeit, Palestine: Institute of Law, 2012), 28-51.
3. La Striscia di Gaza, sotto Hamas, ha recentemente adottato un nuovo codice civile. Il codice penale di Gaza si basa sul diritto penale del Mandato Britannico.
L’autore
Il membro di Al-Shabaka Asem Khalil è professore associato di diritto pubblico, la cattedra di Sua Altezza Shaikh Hamad Bin Khalifa Al-Thani in Diritto Internazionale e Costituzionale, presso Università di Birzeit. È l’ex preside di facoltà di Diritto e Pubblica amministrazione (2012-2015) e dell’Istituto di Studi Internazionali Ibrahim Abu-Lughod (2010-2012). Khalil ha conseguito un dottorato di ricerca in Diritto Pubblico, presso la Fribourg University, in Svizzera, un master in Amministrazione Pubblica presso National School of Administration, in Francia, e un dottorato in diritto canonico e civile (Utriusque Juris) presso l’Università Laterana in Italia. Le sue ultime pubblicazioni includono: “Palestinesi verso la cittadinanza: la cittadinanza è una soluzione al problema dei rifugiati palestinesi?” (Middle East Law and Governance).
